难解的人口问题

在被李显龙总理称为“分水岭”的2011年大选之后,政府于2012年9月展开了约一年的“我们的新加坡对话”全国性民意收集活动,全面检讨各项重大政策的民意基础。在对话会进行得如火如荼之际,政府却在2013年1月公布了《人口白皮书》,其中关于在2030年为690万人口做规划的说法,犹如一颗震撼弹,引爆了民意的激烈反应。约2000名公众在2013年2月16日冒着大雨,在芳林公园集会抗议,表达对白皮书的不满。虽然政府事后一再强调,690万并非实际政策目标,但民间的不安情绪似乎并没有完全消散,690万也不幸形成了某种刺激国人政治情绪和想象力的符号数字。
国会在芳林公园集会前一共花了五天时间审议白皮书,近70名议员参与了激烈的辩论。最后,在执政党议员动议修改白皮书,删去“人口政策”字眼,清楚写明2020年后的人口预测,是为了供土地资源和基础设施建设的规划作参考,并非人口增长目标,同时表明政府将在2020年对人口政策展开中期检讨,才在2月8日以77票赞成,13票反对及一票弃权的结果,在国会通过;八位包括执政党在内的议员,在这场记名投票中缺席。
商界在接下来的几年,无不切身感受到移民政策收紧的苦果,依赖人力的餐饮和零售业首当其冲,一些业者因为招聘不到足够的员工,被迫缩小营业规模甚至停业。然而,民间对移民政策的不满却没有完全消除。2011年12月15日地铁南北线大瘫痪,2015年7月7日南北和东西两大干线同时瘫痪,都被反对增加人口的一派,视为外来人口导致基础建设不胜负荷的佐证。尽管新医院加紧开工建设,投入服务,公共医疗资源供需是否失衡,仍然陷入被正反两派做“水杯半空/半满”的争辩。
意外的是,人口问题并没有在今年9月的全国大选中,对执政党造成太大的伤害。同选前网络与坊间不时传出的不满移民的怨言对比,移民问题并没有成为选举的主轴。尽管主要反对党工人党在群众大会上,不时会让个别候选人就此发表演说;另一个比较有组织的新加坡民主党,也提出了相对完整的人口替代政策,移民问题却似乎并非决定选民投票倾向的关键因素。反而,那些操作排外情绪的小党,得票率都不超过三成。结果,执政党全国总得票率非但没有继续上一届下滑的趋势,反而逆势回升,猛增了近10个百分点,人民行动党更从工人党手中,夺回在2013年补选中丢失的榜鹅东单选区。
尽管对大选结果的舆论分析仁智互见,选举结果不妨可以被视为是国人意识到人口问题的复杂性。虽然大量外来人口所带来的诸如空间拥挤、职场竞争、文化矛盾、生活费上涨等问题,并无法一夕改善,但执政党在吸取上届大选的教训后,收紧人口政策,在各类社会津贴上差别对待非国民,并加大公共住房、交通和医疗的供应,让一般人能切身感受到情况有所缓解,相信在一定程度上舒缓了民怨,也多少起到了让问题去政治化的效果。
工人党在2013年人口政策辩论时的表现,也是让国人意识到问题复杂性的另一个因素。在强烈反对《人口白皮书》的同时,工人党公布了自家版本、题为《朝气蓬勃的人口,可持续的新加坡》的38页政策报告,主张放缓输入外来人口的速度,把2030年的人口总数最高值设定为580万人。在肯定报告建议提高工人收入在国内生产总值中所占比率之余,专家学者多认为报告与《人口白皮书》并无二致,没有提出让人耳目一新的看法。不少人从中所得到的印象是,批评政策固然容易,提出替代办法却不那么简单。

人口政策的两个死穴

本地外来人口在本世纪前10年的急速增长,被批评者形容为“不惜代价促增长”(growth at all cost),国人往往未见其利,先受其害。除了让公共设施供不应求,全球化所带来的贫富差距扩大,也是造成国人不满大量移民涌入的理由。对大部分人而言,外来劳动力所驱动的经济发展,好处似乎并没有扩散到社会上更多的人。政府一再强调外来人才为本地人制造更多就业机会,外来人口在经济下行时可以作为裁员缓冲,都没能说服国人接受。
居民收入滞后于生活费的上涨,归根究底与外来人口政策的疏漏藕断丝连。这主要源于生产力的低落。排除主要集中于金融业和资讯科技业的所谓“外来人才”,外来劳动力大多从事低附加值工作。这些廉价劳动力让企业根本没有意愿提高生产力,导致多年的年均生产力增长只取得1.2%左右,远落后于工资增长幅度。要维持经济增长,唯有依靠源源不断的新增外来劳动力。这样的方式,显然没有持续性。
早在1994年,诺贝尔经济学奖得主、美国著名经济学者克鲁格曼在《外交》杂志发表了一篇影响深远的文章《亚洲奇迹的神话》,质疑所谓的四小龙经济成就,主要是依靠增加要素投入来达成,技术创新和进步的作用可以略而不计。这种简单粗糙的增长方式,与苏联当年的发展模式类似。虽然世界银行前副行长兼首席经济学家林毅夫在2007年的一篇文章里指出,克鲁格曼对于亚洲经济奇迹的盲点,在于他没有意识到政府的功能与能力,但是本地经济生产力滞后,同企业严重依赖外劳的关系,却是难以轻易否定的事实。
如果驱动经济增长的首要考虑,是人口政策的一个死穴,另一个更大的问题,恐怕便是本地人口老龄化的长远挑战。从2000年至2014年,本地人口的总体生育率从1.6下跌至1.25,远远达不到2.1的替代生育率。这意味着人口结构将趋于老化,甚至可能出现萎缩。日本的遭遇殷鉴不远。最新的数据表明,日本80岁以上老人已超过1000万人,65岁以上人口达3384万人。畅销书《下流老人》分析认为,日本出现底层老人问题,主要是社会出现了五大趋势,包括老人无法偿还日渐增高的医疗费,没有足够的护理设施收容独居老人,以及年轻一代无法自立,也将助长老来贫困问题更严峻等。
短中期而言,日本的应对措施是大力发展机器人,以取代不足的劳动力。此外,很多银发族延长退休,或者转换跑道,另创事业,一来保持身心健康,二来继续对经济做出贡献。但是长期而言,日本终究得面对是否开放国门,引入新移民的痛苦决定。非如此,国家总人口必将萎缩,经济活力乃至整体国际影响力也会随之下降。新加坡远没有日本所具备的各种条件,因此吸纳新移民只能是唯一的结论。当然,选择哪些新移民,吸纳他们的速度和幅度如何,都是必须从长计议的课题。
毋庸讳言,吸纳新移民必然会产生所谓的“融入”的问题,尤其是当新移民数量增加得太快太猛,让社会产生“消化不良”的矛盾;更需思考的,或许还是长远而言会否出现“鸠占鹊巢”的现象。2015年大选结果公布后,坊间就浮现所谓的“新公民因素”的影响。虽然经不起推敲,却反映了社会的某种焦虑。《联合早报》2015年7月2日的社论《提高生育率的千里之行》也对此有所暗示:“在比较哲理的层次看,经过50年的不懈奋斗,国人已经累积了可观的家庭财富和集体资产。新加坡拥有国际一流的港口和机场,并且还在继续大规模投入——大士港及第五航厦都是耗资庞大的投资项目。地铁系统的不断改善扩建,以及包括地下蓄水库等宏图大计,都是为下一代谋划的基业。问题是,如果生育率继续低迷,50年后,会由谁来继承今天我们集体努力的果实?”
这些困难的问题都没有简单的答案,唯一的出路,无非是年轻一代国人转变想法,结婚生育,提高生育率。关于青年人为何越来越多不婚不育的分析很多,其中不无真知灼见,包括生活费高昂、职场竞争激烈、个人主义意识形态盛行等等。这些现象并不局限在新加坡,多数发达经济体都出现类似的现象。但也有一些国家成功扭转了低生育率的趋势,例如北欧诸国就通过优待家庭的福利政策,成功鼓励母亲多生育。答案当然不只有一种,新加坡要如何克服问题,只能就具体情况设想具体方案。

原载2015年10月《怡和世纪》第27期

About yapphenghui 叶鹏飞

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