新加坡如何超越“弱国无外交”宿命

印尼军舰命名的外交争议——
新加坡如何超越“弱国无外交”宿命

传统上所谓“弱国无外交”的格言,一直是弹丸小岛新加坡建国以来高度警惕的生存挑战。因此,新加坡政府的外交策略在这一点上丝毫不含糊,不断强调国家主权平等的根本原则,并奉行独立自主的外交路线。这个外交策略主要靠几根支柱维系——活络经济、壮大国防、开拓国际空间等等。在战术上,新加坡也必须洞悉形势、预判先机并身段灵活。这样的外交艺术和能力,在今年初同强邻印度尼西亚的军舰命名争议中,再度展现无遗。

印尼《罗盘报》2月初报道,印尼海军接收三艘英国制造的新护卫舰,并决定以两名印尼海军陆战队员奥士曼(Osman Haji Mohammed Ali)和哈仑(Harun Said)的名字,为其中一艘护卫舰命名为“奥士曼哈仑号”(KRI Usman Harun)。这两人于1965年因在新加坡乌节路麦唐纳大厦(MacDonald House)引爆炸弹,造成3死33伤,被新加坡法院送上绞刑台处死。消息在新加坡引发官方强烈反应,副总理张志贤和国防部长黄永宏在2月6日代表新加坡政府,“敬重地吁请”印尼慎重考虑命名的决定。外交部长尚穆根也私下向印尼外长马蒂表示关切。

作为东南亚幅员最大的国家,雅加达最初的反应并不让人意外。新加坡一度被印尼前总统哈比比轻蔑地称为“小红点”,在一些印尼精英阶层眼中,这个岛国有时显得过于自信,让人不满,在同老大哥打交道时,态度上不够毕恭毕敬。在新加坡政府提出呼请后,印尼政治、司法及安全统筹部发言人巴纳斯对《海峡时报》表示,印尼政府的章程规则不容他国干预。马蒂在接获尚穆根的关切后公开表示,印尼不会更改军舰的命名。马蒂说:“我如实向新加坡当局传达信息,我们收到新加坡当局对此事表示关注的照会,而我认为此事已告一段落了。”

在抗议无效后,新加坡政府并没有让事件过去,反而“借题发挥”,对内对外均取得了所要的效果。新加坡主流媒体自2月7日开始,不但详细报道当局如何不亢不卑地同印尼交涉,更大篇幅重温麦唐纳大厦爆炸事件,以及当年(1963年至1966年)“马印对抗”的历史背景——印尼首任总统苏卡诺发动“对抗”,目的是瓦解由英国殖民当局主导成立的马来西亚联邦,觊觎东马来西亚的沙捞越及北婆罗洲(印尼称加里曼丹)。新加坡当时作为联邦一员,也遭遇印尼武装分子的炸弹袭击。

多名资深的新加坡外交官纷纷在报章撰文,向国民解释政府的立场,其中以外交部巡回大使比拉哈里2月13日发表的《敏感度的礼尚往来》最具代表性。他指出,问题的关键在于印尼要求新加坡必须对印尼的利益“具敏感度”,可是却似乎不认为他们对邻居也应该具同样“敏感度”。他在文中回顾了那段历史——在“对抗”期间,身穿便服潜入新加坡的印尼特工,发动了约40起爆炸事件,且大多数非军事目标,包括学校、酒店、戏院、巴士车头、电话亭及住家。

比拉哈里更具体阐述了新加坡的外交原则与灵活立场。在新加坡法院以谋杀罪判处被捕的奥士曼和哈仑死刑后,当时的的苏哈多总统派了一名特使到新加坡,要求赦免两人。比拉哈里写道:“他们是经过法律程序被判有罪的。新加坡可以用什么理由赦免他们?这样做也等于承认小国永远必须向大国让步,让我们的主权受到不可挽回的损害。”

但是,新加坡是小国,印尼是强邻,这是无法改变的地缘现实。因此,新加坡在坚持主权平等的外交原则之际,也必须灵活处理大国的要求。比拉哈里说,虽然奥士曼和哈仑被处以绞刑后,印尼暴民攻击雅加达的新加坡大使馆,并烧毁新加坡国旗,可是新加坡还是同意印尼政府的请求,于1968年赦免另外两个被捕的印尼特工并让他们回国,原因是这两人所放置的炸弹,并没有造成任何人死亡。赦免两人,加上时任总理的李光耀于1973年在奥士曼和哈仑的坟上撒上鲜花,才让事件画上句点,为新印接下来的和平外交关系奠定基础。

这种先坚持原则,后灵活处理的外交做法,在新加坡后续所面对的外交危机时一以贯之。1993年,美国少年迈克菲(Michael Fay)一口气破坏了20多辆私家车,触犯了必须鞭刑的刑事法条。时任美国总统的克林顿公开提出赦免请求,新加坡政府私下也面对华盛顿巨大的外交压力。新加坡最终不得不向这个超级强国让步,但也只退了半步,新加坡总统根据内阁建议,把他的鞭刑从六鞭减为四鞭。政府很清楚,完全让步不但将伤害国家的主权和尊严,也会引发国民的愤慨,进而得付出不小的政治代价。

在通过部长层级直接向印尼政府交涉,于媒体上反复阐述本身的立场之外,新加坡也利用正在樟宜机场的国际场合——2014新加坡航空展——持续发动外交攻势。《联合早报》2月10日报道,新加坡国防部撤回对印尼海军参谋长出席新加坡航空展的邀请。国防部长黄永宏2月18日在国会回答质询时表示,将不允许“奥士曼哈仑号”护卫舰停靠新加坡港口和海军基地,新加坡武装部队也不可能与这艘军舰一起进行任何军事演习。

配合新加坡航空展同时举办的亚太安全会议,2月10日举行开幕式,新加坡国防部第二部长陈振声,对包括美中日韩与欧洲等的与会安全官员和学者发表主题演讲时指出,越强盛的国家,越应该审慎地运用自己的实力。一个真正强大的国家并不是靠武力震慑,而是有自我约束的能力,无需运用强权,就能够让其他国家心悦诚服地支持。他说:“一些国家不断高涨的民族主义激化了历史的宿怨,进而加重了其政府捍卫自身立场和为历史过错平反的压力。”

陈振声项庄舞剑,“沛公”显然不仅是印尼。2013年12月,日本首相安倍晋三在亚细安-日本40周年纪念峰会上,就试图在共同声明中拉拢亚细安共同针对中国,反对东海防空识别区但不果。而持续崛起的中国,在台湾、西藏之外,也不断公布越来越多其他国家必须尊重的“核心利益”,其中包括对南中国海所宣示的主权,这对区域诸国形成了巨大的“选边站”外交压力。

“奥士曼哈仑号”外交风波对新加坡政府比较显著的收获,是宝贵的公民教育机会。随着经济的发展和承平日久,一些新加坡人开始抱怨政府花费巨额国防经费,在社会福利开支上却锱铢必较。据美国财经媒体CNBC2月9日报道,与印尼的79亿美元及马来西亚的50亿美元国防预算相比,新加坡2013年的军费开支是120亿美元。印尼官员在风波初期的高姿态,确实让不少新加坡人意识到国家安全的脆弱。新加坡武装部队在航空展上展示的先进精良的武器配备,也提醒了前往参观的新加坡人,“居安思危”并不是一句陈腔滥调。

事件虽然最初对新印关系造成一些紧张,但在新加坡的连番外交动作后,最后出现了转圜。一开始便表示“此事已告一段落了”的马蒂,在2月11日对《海峡时报》说,他对新加坡的反应感到意外,但认为这是沟通上的误解。他强调,军舰命名“没有不良动机、没有恶意,没有包藏祸心”。他说,印尼重视与新加坡在各方面的关系,“我们很希望继续顺着这个轨道发展下去。”

后续还发生了一个小插曲。印尼工商会提出申请,在同新加坡一水之隔的廖内群岛省峇淡岛,兴建奥士曼和哈仑的雕像作为纪念;廖内群岛省省长莫哈末沙尼即刻劝请印尼工商会取消计划,他说:“依目前的情况,请再三考虑(建雕像计划),不要添加更多麻烦。”负责审批申请的峇淡岛自由贸易区管理机构发言人表示,奥士曼和哈仑是国家英雄,应受到印尼人的尊敬及缅怀,但是在峇淡岛建雕像很突兀,因为这涉及政治课题,应由中央政府处理:“万一在这里投资的新加坡人因此撤资,那该怎么办?”

“弱国无外交”在新加坡独立之前已经是严峻的地理宿命,独立之后也无法摆脱;虽然今天新加坡已经拥有发达的经济和强大的国防,国际能见度也相当高,这种地缘政治上的先天缺憾,只能意味着将来还是得不时遭遇类似的挑战。熟悉新加坡外交思维的比拉哈里,就在另一篇文章中指出这个无奈:“小国唯有在强国势均力敌,同时能够在强国之间保持平衡时,才能享有独立自主。这在持续不断的变化更为激烈且更不可预测的条件下,尤其艰难。”

作者是《联合早报》评论员,本文于2014年3月5日在腾讯网“大家”和早报网同步刊发。

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About yapphenghui 叶鹏飞

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